Решение Оренбургского областного суда от 16.12.2013 по делу N 3-22/2013 <О признании недействующим абзаца 8 статьи 3 Закона Оренбургской области от 04.12.2003 N 712/90-III-ОЗ "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области">
ОРЕНБУРГСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 16 декабря 2013 г. по делу № 3-22/2013
Оренбургский областной суд в составе:
председательствующего судьи Имамова Ю.М.,
при секретаре Стрельцовой А.В.,
с участием прокурора Кобзарь А.П.,
представителя Администрации муниципального образования Сакмарский сельсовет Сакмарского района Оренбургской области Мажарцева Виктора Павловича, действующего по доверенности от 1 ноября 2013 года,
представителей Законодательного Собрания Оренбургской области Должницкой Лидии Владимировны, действующей по доверенности от 5 февраля 2013 года № 23-01/40-и, Бурлака Максима Дмитриевича, действующего по доверенности от 15 ноября 2013 года № 23-01/388-и,
представителя Губернатора Оренбургской области Курманбаева Жанара Салиуахасовича, действующего по доверенности от 10 декабря 2013 года № 01/22-1167, рассмотрев 16 декабря 2013 года в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Администрации муниципального образования Сакмарский сельсовет Сакмарского района Оренбургской области о признании недействующими и не подлежащими применению абзаца 8 статьи 3 и статьи 14 Закона Оренбургской области от 4 декабря 2003 года № 712/90-III-ОЗ "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области",
установил:
Администрация Сакмарского сельсовета Сакмарского района Оренбургской области (муниципальное образование) обратилась в суд с заявлением о признании недействующими и не подлежащими применению абзаца 8 статьи 3 и статьи 14 Закона Оренбургской области от 4 декабря 2003 года № 712/90-III-ОЗ "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области" (далее - Закон Оренбургской области).
В обоснование своих требований заявитель указал, что в соответствии с абзацем 8 статьи 3 Закона Оренбургской области в компетенцию органов местного самоуправления относится регулирование численности домашних животных. К регулированию численности домашних животных также относится отлов бродячих собак и кошек. Меры по регулированию численности домашних животных указаны в статье 14 Закона Оренбургской области. На основании этих норм в адрес Администрации Сакмарского сельсовета поступают жалобы населения и требования органов внутренних дел о принятии мер по отлову бродячих собак. Однако в силу объективных причин Администрация муниципального образования не имеет возможности регулировать численность домашних животных и заниматься их отловом, поскольку в бюджете муниципального образования нет соответствующей статьи расходов на эти цели. Кроме того, возложение на орган местного самоуправления таких обязанностей противоречит правовым актам, имеющим большую юридическую силу, поскольку полномочия по отлову и содержанию безнадзорных животных отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
По мнению заявителя оспариваемые нормы Закона Оренбургской области противоречат статьям 14, 14.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьям 1, 2, 29 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", подпунктам 49, 49.1, 49.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", поскольку на органы местного самоуправления возложены обязанности, не отнесенные к вопросам местного значения; обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходными обязательствами Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий относится к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации, которые обязаны принимать меры по нормативно-правовому регулированию в данной сфере, предусматривающие перечень конкретных мер и определение круга лиц, обязанных осуществлять их за счет средств регионального бюджета.
В судебном заседании представитель Администрации Сакмарского сельсовета Сакмарского района Оренбургской области Мажарцев В.П. просил удовлетворить требования в полном объеме по изложенным в заявлении основаниям.
Представители Законодательного Собрания Оренбургской области Должницкая Л.В. и Бурлак М.Д., а также представитель Губернатора Оренбургской области Курманбаев Ж.С. с требованиями заявителя не согласились и представили в суд письменные возражения, которые приобщены к материалам дела.
Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Кобзарь А.П., полагавшей необходимым заявление удовлетворить частично, суд приходит к следующему.
В соответствии со статьей 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Установлено, что постановлением Законодательного Собрания Оренбургской области от 26 ноября 2003 года № 712 принят, а 4 декабря 2003 года подписан исполняющим обязанности главы Администрации (Губернатора) Оренбургской области Закон Оренбургской области № 712/90-III-ОЗ "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области", который опубликован в газете "Южный Урал" от 23 декабря 2003 года № 248.
В настоящее время Закон действует с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Оренбургской области от 26 июня 2004 года № 1252/182-III-ОЗ, 2 мая 2006 года № 123/19-IV-ОЗ, 1 марта 2011 года № 4314/1003-IV-ОЗ, 22 сентября 2011 года № 423/100-V-ОЗ.
Для целей указанного Закона в статье 1 установлены основные понятия, в соответствии с которыми домашними животными признаются их зоологические виды, кроме животных сельскохозяйственного назначения, полностью или частично содержащиеся человеком; безнадзорными домашними животными признаются домашние животные, оставленные без попечения, в том числе бродячие.
При этом действие Закона не распространяется на отношения в сфере содержания сельскохозяйственных животных, используемых для производства традиционных для населения продуктов питания, а также животных, которых используют научные, научно-исследовательские, медицинские учреждения и организации Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации и другие органы государственной власти в служебных целях или как объекты научных исследований.
В судебном заседании представители Законодательного Собрания и Губернатора Оренбургской области подтвердили, что указанный Закон не регулирует отношения по содержанию животных сельскохозяйственного назначения, а лишь устанавливает правила содержания домашних животных, предназначенных для удовлетворения материальных и духовных потребностей человека (кошки, собаки и другие виды животных и птиц, содержащихся в домашних условиях).
Таким образом, предметом регулирования Закона не являются отношения в области содержания животных сельскохозяйственного назначения.
В статьях 2 и 3 Закона определены компетенция государственных органов Оренбургской области и органов местного самоуправления по вопросам содержания домашних животных.
В соответствии с оспариваемым абзацем 8 статьи 3 Закона к компетенции органов местного самоуправления Оренбургской области относится регулирование численности домашних животных.
Суд считает, что данная норма Закона Оренбургской области противоречит основным требованиям федерального законодательства и принята областным законодателем с превышением полномочий.
Так, в соответствии с пунктами "б", "з", "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, координация вопросов здравоохранения, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями и ликвидации их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с положениями частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду регулируется Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", статьей 1 которого установлено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности; санитарно-эпидемиологическая обстановка - это состояние здоровья населения и среды обитания на определенной территории в конкретно указанное время; инфекционное заболевание - это инфекционное заболевание человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.
В пункте 2 статьи 2 вышеуказанного Федерального закона установлено, что полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации. Осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
Согласно пункту 1 статьи 29 этого же Федерального закона в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, что, в частности, означает, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны осуществлять нормативно-правовое регулирование в данной сфере, предусматривающее перечень конкретных мер и определение круга лиц, обязанных их осуществлять за счет средств регионального бюджета. При этом такое регулирование должно осуществляться в пределах собственных полномочий субъекта Российской Федерации и в соответствии с действующим федеральным законодательством и не нарушать основные принципы государственно-правового устройства, в частности принципа самостоятельности органов местного самоуправления, установленных в статьях 12, 130 - 133 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, в подпунктах 49, 49.1, 49.2 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым этим органом самостоятельно за счет средств собственного бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации; изъятие животных и (или) продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных на территории субъекта Российской Федерации с возмещением стоимости изъятых животных и (или) продуктов животноводства; осуществление регионального государственного ветеринарного надзора.
При этом федеральное законодательство не относит решение данных вопросов к полномочиям органов местного самоуправления.
В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года № 4979-1 "О ветеринарии", статьями 3, 4 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а также отношения в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Регулирование численности домашних животных включает в себя их учет, отлов безнадзорных животных, помещение их в специальные приюты и в случае необходимости и при наличии соответствующего заключения специалистов их утилизацию и захоронение. Эти мероприятия относятся к санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мерам в области предупреждения и ликвидации болезней животных, их лечению и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, что нельзя относить к полномочиям органов местного самоуправления.
По мнению суда возложение на органы местного самоуправления обязанности по регулированию численности домашних животных, куда, в частности, входит осуществление мероприятий по отлову безнадзорных животных, их содержание и помещение в специальные приюты, лечение, утилизация и захоронение, также противоречит нормам Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Так, в соответствии со статьей 1 указанного Федерального закона местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.
Изменение общих принципов организации местного самоуправления, а также перечня вопросов местного значения, не может быть изменено иначе как путем внесения изменений и дополнений в вышеуказанный Федеральный закон (часть 2 статьи 4, часть 1 статьи 18).
Вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим федеральным законом осуществляется населением и (или) органом местного самоуправления самостоятельно и за счет средств местного бюджета (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального и регионального бюджетов).
Статьями 14, 14.1, 15, 15.1, 16, 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определен круг вопросов местного значения, закреплены права органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. Возложение на муниципальные образования обязанности финансирования расходов, не связанных с решением вопросов местного значения и отнесенных к ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не допускается.
Осуществление мероприятий по регулированию численности домашних животных связано с расходованием бюджетных средств. Законом Оренбургской области средства местным бюджетам на эти цели не выделяются. Таким образом, выполняя норму областного Закона, содержащуюся в абзаце 8 статьи 3, органы местного самоуправления вынуждены расходовать собственные бюджетные средства, что противоречит вышеуказанным положениям федерального законодательства.
В этой части суд не соглашается с доводами представителей Законодательного Собрания и Губернатора Оренбургской области, которые изложены в их возражениях и поддержаны в судебном заседании.
Также суд считает несостоятельными выводы о том, что вопросы в области ветеринарии и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся к благоустройству территорий муниципальных образований, т.е. являются вопросом местного значения, поскольку обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения - это выполнение организационных, административных, медико-санитарных, ветеринарных и иных мер, направленных на устранение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидация. Эти отношения регулируются специальными правовыми нормами и отнесены к полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В части требований о признании недействующей и не подлежащей применению статьи 14 Закона Оренбургской области суд приходит к следующему.
Указанной статьей Закона установлено, что меры по регулированию численности домашних животных осуществляются в целях охраны жизни и здоровья граждан, собственности, предохранения от заболеваний других домашних животных, совершенствования генофонда, а также для сокращения численности безнадзорных животных.
Регулирование численности домашних животных может производиться путем установления ограничений на их племенное разведение, стерилизации или усыпления. Безнадзорные собаки с повышенной агрессивностью, а также больные животные, представляющие угрозу жизни и здоровью людей, являющиеся потенциальным источником эпидемий и эпизоотии, подлежат обязательной эвтаназии.
Порядок и способы регулирования численности домашних животных определяются специально уполномоченными органами с учетом заключений органов государственного ветеринарного и санитарно-эпидемиологического надзора, научных организаций и общественных объединений, решающих проблемы в данной области.
Из содержания данной статьи видно, что ее нормы не возлагают на органы местного самоуправления каких-либо несвойственных им обязанностей, а лишь устанавливают, в каких целях осуществляются меры по регулированию численности домашних животных, какими способами может производиться регулирование их численности. Кроме того, в данной статье указано, что порядок и способы регулирования численности домашних животных определяются специально уполномоченными органами с учетом заключений органов государственного ветеринарного и санитарно-эпидемиологического надзора, научных организаций и общественных объединений, решающих проблемы в данной области.
В судебном заседании установлено, что специально уполномоченными органами являются управления ветеринарии, санитарно-эпидемиологического надзора Роспотребнадзора, соответствующие подразделения министерства сельскохозяйственной, пищевой и перерабатывающей промышленности и министерства лесного и охотничьего хозяйства Оренбургской области, которые к органам местного самоуправления не относятся.
Статья 14 Закона Оренбургской области не противоречит федеральному законодательству по своему содержанию и принята в пределах полномочий Оренбургской области. Следовательно, оснований для удовлетворения заявления Администрации Сакмарского сельсовета Сакмарского района Оренбургской области в указанной части не имеется.
Доводы представителя заявителя о том, что статья 14 напрямую связана с абзацем 8 статьи 3 Закона Оренбургской области основанием для удовлетворения заявления в указанной части не являются, поскольку данная статья содержит только общие нормы, которые не определяют права и обязанности органов местного самоуправления.
Также не являются основанием для удовлетворения заявления в указанной части доводы о том, что правоохранительные органы и отдельные граждане требуют принятия мер по отлову бродячих собак на территории муниципального образования, поскольку такие обязанности не могут быть возложены на органы местного самоуправления.
При этом неправильное понимание и применение норм закона не может служить основанием для признания их недействующими, если они приняты правомочным органом в установленном порядке и не противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
В остальной части нормы Закона Оренбургской области заявителем не оспариваются, а суд не может выходить за рамки заявленных требований, в связи с чем другие нормы Закона не являются предметом судебной проверки.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 194 - 199, 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд
решил:
заявление Администрации муниципального образования Сакмарский сельсовет Сакмарского района Оренбургской области удовлетворить частично и признать недействующим и не подлежащим применению абзац 8 статьи 3 Закона Оренбургской области от 4 декабря 2003 года № 712/90-III-ОЗ "О содержании домашних животных в городах и других населенных пунктах Оренбургской области" со дня вступления решения суда в законную силу.
В остальной части в удовлетворении заявления отказать.
Поручить Законодательному Собранию Оренбургской области опубликовать в газете "Южный Урал" соответствующее сообщение о решении суда после вступления его в законную силу.
Решение суда может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Оренбургский областной суд в течение одного месяца после изготовления его в окончательной форме.
Мотивированное решение суда изготовлено 17 декабря 2013 года.
Судья
Оренбургского
областного суда
Ю.М.ИМАМОВ
------------------------------------------------------------------