Апелляционное определение Судебной коллегии по гражданским делам Оренбургского областного суда от 01.08.2013 по делу N 33-4750/2013 <Об оставлении без изменения решения Октябрьского районного суда г. Орска от 24.04.2013, которым были признаны недействующими положения подраздела "Объем и источники финансирования" раздела "Паспорт программы", а также приложения N 2, 3 к постановлению администрации г. Орска от 15.11.2011 N 7684-п "Об утверждении городской целевой программы "Комплексные меры по организации сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов на территории города Орска на 2012 - 2016 годы" в части, предусматривающей финансирование мероприятий по консервации скотомогильников на территории г. Орска за счет средств местного бюджета, а также в части, допускающей финансирование мероприятий Программы без указания конкретного источника финансирования>

ОРЕНБУРГСКИЙ ОБЛАСТНОЙ СУД
СУДЕБНАЯ КОЛЛЕГИЯ ПО ГРАЖДАНСКИМ ДЕЛАМ

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 1 августа 2013 г. по делу № 33-4750/2013

Судья: Шенцова Е.П.

Судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского областного суда в составе: председательствующего судьи Имамова Ю.М.,
судей областного суда Каширской Е.Н., Пересыпкиной Т.И.,
при секретаре Т.Н.А.,
с участием прокурора Т.А.А.,
рассмотрела 1 августа 2013 года в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Орска на решение Октябрьского районного суда г. Орска от 24 апреля 2013 года по гражданскому делу по заявлению прокурора Ленинского района г. Орска о признании противоречащими закону и недействующими положений городской целевой программы "Комплексные меры по организации сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов на территории города Орска на 2012 - 2016 годы", утвержденной постановлением администрации г. Орска от 15 ноября 2011 года № 7684-п.
Заслушав доклад судьи Имамова Ю.М., выслушав прокурора Т.А.А., просившего решение суда оставить без изменения, проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

прокурор Ленинского района г. Орска обратился в суд с заявлением о признании противоречащими закону и недействующими положений подраздела "Объем и источники финансирования" раздела "Паспорт программы", а также приложений № 2, 3 к постановлению администрации г. Орска от 15 ноября 2011 года № 7684-п "Об утверждении городской целевой программы "Комплексные меры по организации сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов на территории города Орска на 2012 - 2016 годы" (далее - Программа) в части, предусматривающей финансирование мероприятий по консервации скотомогильников на территории г. Орска за счет средств местного бюджета, а также в части, допускающей финансирование мероприятий Программы без указания конкретного источника финансирования.
В обоснование своих требований прокурор указал, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт был опубликован в газете "Орская газета" 18 ноября 2011 года № 90 (671).

Подраздел "Объем и источники финансирования Программы" раздела "Паспорт программы" источниками финансирования мероприятий по консервации скотомогильников определяют средства муниципального образования г. Орск. Однако согласно абзацам 1 и 2 пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" осуществление указанных мер является расходными обязательствами субъекта Российской Федерации. При этом доказательств того, что соответствующие полномочия и денежные средства в виде субвенций на эти цели в порядке статьи 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальному образованию г. Орск Оренбургской областью не передавались. В связи с этим прокурор считал, что условия о софинансировании мероприятий Программы по консервации скотомогильников за счет городского и областного бюджетов противоречит абзацу 1 пункту 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации.
Кроме того, решениями Орского городского Совета депутатов Оренбургской области от 14 декабря 2011 года № 18-286 "О бюджете города Орска на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов" и от 13 декабря 2012 года № 29-502 "О бюджете города Орска на 2013 год и плановый период 2014 и 2015 годов" финансирование Программы не предусмотрено, что является нарушением абзаца 1 пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в силу которой объем бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей программе в целевой статье расходов бюджета, в данном случае в соответствии с муниципальным правовым актом местной администрации, утвердившим программу.
Определяя в паспорте Программы единственным источником финансирования мероприятий Программы средства муниципального образования, абзац 2 раздела 3 "Перечень мероприятий, объем и источники финансирования мероприятий Программы" предусматривает также возможность их софинансирования за счет субвенций из областного бюджета, при условии заключения соглашения о порядке предоставления субвенций. Более того, Приложениями № 2 "Перечень мероприятий программы и объемы финансирования" и № 3 "Объемы финансирования городской целевой программы за счет средств городского бюджета по годам, заказчикам и направлением расходования средств" Программы в качестве источников ее финансирования указываются также иные средства в размере 9945000 рублей, при этом такие источники не конкретизируются.
Такое несоответствие бюджетному законодательству указанных положений Программы является коррупциогенным фактором.
В ходе рассмотрения дела участвующий в деле прокурор заявленные требования уточнил и окончательно просил признать противоречащими закону и недействующими положения городской целевой Программы "Комплексные меры по организации сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов на территории города Орска на 2012 - 2016 годы", утвержденной постановлением администрации г. Орска от 15 ноября 2011 года № 7684-п в части, предусматривающей финансирование мероприятий по консервации скотомогильников за счет средств городского бюджета, средств муниципального образования "город Орск", а также в части, допускающей финансирование мероприятий программы без указания конкретного источника финансирования.
В судебном заседании участвующий в деле прокурор измененные требования поддержала и просила их удовлетворить.
Представитель администрации г. Орска М.Т.В., действующая на основании доверенности от 20 июля 2012 года, требования прокурора не признала.
Решением Октябрьского районного суда г. Орска от 24 апреля 2013 года заявление прокурора удовлетворено. Положения городской целевой программы "Комплексные меры по организации сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов на территории города Орска на 2012 - 2016 годы" (приложение к постановлению), утвержденной постановлением администрации г. Орска от 15 ноября 2011 года № 7684-п (в редакции от 25 ноября 2011 года) в части, предусматривающей финансирование мероприятий по консервации скотомогильников за счет средств городского бюджета, средств муниципального образования "город Орск", а также в части, допускающей финансирование мероприятий программы без указания конкретного источника финансирования, признаны противоречащими закону и недействующими со дня принятия муниципального правового акта.
С таким решением суда не согласилась администрация г. Орска, которая в своей апелляционной жалобе просит его отменить и принять по делу новое решение.
Представитель администрации г. Орска, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела судом апелляционной инстанции, в судебное заседание не явился.
Судебная коллегия не соглашается с доводами апелляционной жалобы и оснований для отмены решения суда не усматривает.
Согласно части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
В силу статьи 12 Конституции РФ в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
В соответствии с частями 1, 2 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.
Муниципальные правовые акты также могут приниматься по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 названной статьи 7 названного Федерального закона).
Указанное относится и для муниципального правового акта, принятого по вопросу расходования бюджетных средств муниципального образования и (или) бюджетных средств субъекта Российской Федерации, поскольку пункт 5 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации прямо запрещает органам местного самоуправления устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением случаев, установленных соответственно федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Более того, по смыслу пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса РФ при расходовании бюджетных средств на реализацию долгосрочных целевых программ (подпрограмм) объем бюджетных ассигнований утверждается законом (решением) о бюджете в составе ведомственной структуры расходов бюджета по соответствующей программе (подпрограмме) в целевой статье расходов бюджета в соответствии с нормативным правовым актом.
На основании пункта 8 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах городского округа.
В то же время в силу пункта "з" части 1 статьи 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий.
Согласно части 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации. Осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды является расходным обязательством субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 49 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.
Из приведенных норм права следует, что мероприятия по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, а также финансированию указанных мероприятий возлагается на субъекты Российской Федерации, и являются их расходными обязательствами. В случае делегирования соответствующих государственных полномочий муниципальным образованиям, и выделения денежных средств в виде субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации в бюджет муниципального образования, могут финансироваться местным бюджетом. При этом, такие статьи расходов муниципального бюджета должны в обязательном порядке устанавливаться законом (решением) о бюджете муниципального образования.
Судом установлено, что 15 ноября 2011 года администрацией г. Орска принято постановление № 7684-п "Об утверждении городской целевой программы "Комплексные меры по организации сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов на территории города Орска на 2012 - 2016 годы".
Указанное постановление опубликовано 18 ноября 2011 года в городском периодическом печатном издании "Орская газета" № 90 (671).
Постановлением администрации г. Орска от 25 ноября 2011 года № 7950-п изложены в иной редакции раздел "Объем и источники финансирования программы" паспорта Программы, Приложение № 2 "Перечень мероприятий программы и объемы финансирования", Приложение № 3 "Объемы финансирования городской целевой программы за счет средств городского бюджета по годам, заказчикам и направлениям расходования средств" программы "Комплексные меры по организации сбора, утилизации и уничтожению биологических отходов на территории г. Орска на 2012 - 2016 годы".
Данное постановление 30 ноября 2011 года также опубликовано периодическом печатном издании "Орская газета" № 93.
Разделом "Объем и источники финансирования программы" паспорта Программы в новой редакции определено финансирование за счет средств муниципального образования "город Орск".
При этом в Приложении № 2 "Перечень мероприятий программы и объемы финансирования" и Приложении № 3 "Объемы финансирования городской целевой программы за счет средств городского бюджета по годам, заказчикам и направлениям расходования средств" Программы в новой редакции источниками финансирования кроме городского бюджета названы иные средства.
Удовлетворяя заявление прокурора суд первой инстанции исходил из того, что постановление администрации г. Орска от 15 ноября 2011 года № 7684-п "Об утверждении городской целевой программы "Комплексные меры по организации сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов на территории города Орска на 2012 - 2016 годы", включая и оспариваемые положения, являются муниципальным правовым актом, принятым органом местного самоуправления по вопросу финансирования (софинансирования) мероприятий по консервации скотомогильников, отнесенному федеральным законодательством к компетенции субъекта Российской Федерации. Кроме того, такие государственные полномочия администрации г. Орска не передавались. В связи с этим суд пришел к обоснованному выводу, что указанный муниципальный акт в оспариваемой части принят с нарушением полномочий муниципального образования и противоречит федеральному законодательству и нарушает права неопределенного круга лиц.
Суд также указал, что возможность финансирования мероприятий Программы иными средствами, как то предусмотрено Приложениями № 2 и 3, противоречит паспорту Программы, устанавливающему единственный источник финансирования - бюджет города Орска. Более того, в названных Приложениях понятие "иные источники" не раскрывается, а сами источники финансирования обозначаются аббревиатурой "ГБ", "ИС", что не соответствует требованиям определенности, ясности и недвусмысленности законодательного регулирования, поскольку не позволяет установить конкретный источник финансирования мероприятий Программы.
Такая неопределенность оспариваемых норм муниципального правового акта в смысле Федерального закона от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" является коррупциогенным фактором и ведет к нарушению принципов равенства всех перед законом и верховенства закона.
С такими выводами суда судебная коллегия соглашается, считая их правильными.
Доводы апелляционной жалобы администрации г. Орска о том, что привлечение иных средств в целях софинансирования Программы ограничено рамками действующего законодательства, не устраняет имеющуюся неопределенность.
С учетом изложенного, заявление прокурора о признании названного муниципального правового акта в оспариваемой части недействующим со дня принятия является законным и обоснованным.
Доводы апелляционной жалобы о том, что признанные судом недействующими положения нормативного правового акта не нарушают права и законные интересы населения муниципального образования, не соответствуют фактическим обстоятельствам, поскольку вопросы распределения и расходования бюджетных средств напрямую связаны с правами и интересами всего муниципального образования.
При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Октябрьского районного суда г. Орска от 24 апреля 2013 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации г. Орска - без удовлетворения.

Председательствующий:
Судьи:


------------------------------------------------------------------